香港加密新政策重点看：交易、稳定币、质押业务以及监管限制

时间：2023-05-26|浏览：223

原文标题《速览本周香港加密新政策重点》

原文来源：Odaily星球日报

省流版

1. 允许散户交易符合资格的虚拟货币资产，且纳入准则并非只有一条

2. 稳定币监管将在 23/24 年实施，在此之前不开放零售交易

3. 持牌平台不得参与质押等业务

4. 重申并加强对涉嫌洗钱相关的监管限制

本周香港对加密相关政策方向的动作可谓频繁，不仅证监会在 23 日召开发布会发表对虚拟资产的相关总结，同时也在昨天于宪报上刊登了多个与加密货币相关的指引，对于散户交易、稳定币、洗钱等多个方面都进行了进一步的阐释与说明，以下是 Odaily 星球日报整理总结的详细内容。

散户交易

证监会于 23 日的回应中提及了对零售投资者提供服务的相关消息，其回应如下：

本会注意到，回应者对容许持牌虚拟资产交易平台向零售投资者提供服务表示大力支持。本会将落实有关容许持牌虚拟资产交易平台向零售投资者提供服务的建议。

正如咨询文件所解释，本会赞同持牌虚拟资产交易平台在向零售投资者提供交易服务前，应遵从一系列涵盖与客户建立业务关系、管治、披露以及代币尽职审查和纳入的妥善投资者保障措施。我们亦认同零售投资者必须了解虚拟资产投资所涉及的风险。在作出任何类型的投资决定前，投资者应了解相关特点和风险，并做好接受损失的准备。证监会批准某持牌虚拟资产交易平台纳入某虚拟资产以供零售买卖，并非推荐或认可该虚拟资产，亦非对该虚拟资产的商业可取之处或表现作出保证。证监会将继续与投资者及理财教育委员会针对投资者进行有关虚拟资产及其交易各方面的教育工作。

同时，证监会也支持开放零售业务的持牌交易平台与客户建立业务关系，以保护一般投资者，其具体回应如下：

本会乐见回应者普遍支持施加与零售客户建立业务关系的规定。

关于个人专业投资者应否就与客户建立业务关系的规定获豁免一事，建议适用于个人专业投资者的该等规定，与中介人在为个人专业投资者提供服务时，无一例外地适用有关衍生工具知识评估和合适性的现有规定是一致的。鉴于与客户建立业务关系的规定乃遵循合适性的精神而设计的，我们依然认为个人专业投资者应享有与零售投资者相若的保障。

本会已妥为考虑有关在若干情况下放宽与零售客户建立业务关系的特定规定的建议。然而，我们认为零售投资者一般不大可能了解虚拟资产的条款、特点及风险。加上在虚拟资产交易平台的买卖是自动进行的，即使某项交易属不适宜，虚拟资产交易平台亦无能力介入，故在与零售客户建立业务关系时，确保合适性极为重要。只有全面落实与客户建立业务关系的建议规定，方能达到这个目的。举例来说，建议规定评估客户的风险承受能力，是现有合适性规定的重要部分。由于大部分虚拟资产均附带高风险，虚拟资产一般只适合风险承受能力较高的客户。因此，即使零售客户具备对虚拟资产的认识，虚拟资产交易平台亦不应被豁免进行风险承受评估。

鉴于在容许零售投资者买卖虚拟资产前，必须确保他们对虚拟资产有充分认识，证监会认为平台营运者应全面评估投资者对虚拟资产的性质和风险的了解，当中可包括评估该投资者过往曾接受的虚拟资产培训或课程，该投资者现时或过往与虚拟资产有关的工作经验，以及该投资者过往与虚拟资产有关的交易经验。我们因此对《虚拟资产交易平台指引》作出了相应的修订。由于知识评估规定同时适用于虚拟资产交易平台及从事虚拟资产相关活动的其他中介人，我们亦会作出相应修订使所有中介人都受到划一的规管。

证监会充分知悉回应者要求我们就与客户建立业务关系的规定提供更多指引。我们将以常见问题的形式发布进一步指引（例如关于如何评估客户对虚拟资产的风险承受及风险承担能力）。虽然本会明白业界可能希望获得更加确切的指引，例如就财务状况及风险承受水平各有不同的投资者指明风险承担限额，但由证监会订明此方面的指引未必恰当，原因是平台营运者（而非证监会）是最能够根据在「认识你的客户」过程中尽力取得的资料来施加限额。

虚拟资产及稳定币

此外，对于何种虚拟资产准予纳入散户交易，证监会也给出了相关的意见，并同时修订了《虚拟资产交易平台指引》，证监会对相关问题回复如下：

正如咨询文件所解释，在传统证券市场，向香港广大零售投资者发售的投资产品须遵守投资要约制度及招股章程制度。零售产品一般在产品层面上受到证监会规管。有关产品在公开发售前须已得到证监会审核或审阅其要约及推广文件。有关规管并不适用于非证券型代币；诚然，大部分（如非所有）非证券型代币均不在产品层面上受到任何地方的监管机构的规管。这解释了为何证监会需要在代币可获纳入于持牌虚拟资产交易平台以供零售买卖前进行审批。

因此，我们建议在代币可被零售投资者买卖前，对代币实施额外的最低准则。建议准则是基于以下的相关原则：零售投资者可买卖的代币应较不容易受到操纵市场活动（不单是在平台营运者所营运的平台上，更是就整体的虚拟资产市场而言）所影响，因为全球大部分（如非所有）虚拟资产交易平台目前都不受规管，或只是从打击洗钱／恐怖分子资金筹集方面受到规管。我们的建议规定因此要求，如要符合资格被零售投资者交易，代币必须属于合资格的大型虚拟资产，即其已获纳入由两个独立指数提供者所推出的至少两个获接纳的指数当中。

我们感谢回应者就获接纳的指数及指数提供者的独立性提交意见。我们同意指数提供者应妥为组成及管理指数，包括确保指数的质量及稳健性。用作厘定某指数是否属于获接纳的指数的准则乃按照相关原则制定，而引入一个指数提供者应在发布传统证。市场的指数方面具有经验的额外规定，则是为了提高可靠性。我们同意，如部分回应者所提出，相关数据的可靠性和可能的利益衡突问题将对指数的稳健性构成影响。

因此，我们认为进一步规定在发布传统证券市场的指数方面具有经验的指数提供者遵守国际证监会组织的财务基准原则（Principles for Financial Benchmarks）乃属恰当，以使相关指数提供者设有合适的内部安排来保障旗下指数的稳健性并确保其质量。两个指数提供者除应彼此独立外，我们亦将规定，它们应独立于虚拟资产发行人及平台营运者。我们认同，就虚拟资产而言，大的市值并不自动意味着其拥有高流动性。证监会希望重申，获纳入两个获接纳的指数并非纳入某虚拟资产的唯一准则。实际上它只是一项最低准则。这强调了持牌虚拟资产交易平台进行尽职审查的重要性。

平台营运者须根据平台的代币纳入准则进行进一步尽职审查，并确保获纳入以供买卖的代币符合相关准则。在代币获纳入以供零售买卖的情况下，平台营运者亦须确保代币具有高流动性。平台营运者亦应确保，获纳入的代币持续符合相关代币纳入准则。由于代币的可接纳性及持续可供买卖的资格取决于平台营运者进行的尽职审查，由证监会发布有关合资格可供零售买卖的虚拟资产、获接纳的指数或指数提供者的名单并不恰当。

对于稳定币的回应如下：

我们注意到，稳定币带来的风险引发了国际关注，市场上有声音要求规管稳定币，以确保（其中包括）稳定币储备得到妥善管理，从而维持价格稳定，并使投资者能够行使赎回权利。相关风险对稳定币的稳定性有根本性影响。无法维持其挂钩功能或在赎回时无法返还投资者资金的稳定币不可被称为稳定。这种因此而扩大了的挤提隐忧会严重影响稳定币的流动性，使其普遍不适合零售投资者。

香港金融管理局（金管局）已在 2023 年 1 月发布加密资产和稳定币讨论文件的总结，稳定币的监管安排预计将于 2023/24 年实施。在稳定币于香港受到规管前，我们认为稳定币不应获纳入以供零售买卖。

交易平台

顺应时势，不少平台都在最近推出了香港站/港版平台，而对于牌照申请的相关问题和细节，证监会的回应如下：

本会接获许多要求厘清多种技术事宜的请求。举例来说，有回应者就《打击洗钱条例》所界定的「提供虚拟资产服务」的范围提出疑问，包括是否涵盖场外虚拟资产交易活动及虚拟资产经纪活动。

关于双重牌照安排，回应者询问是否需要同时取得《证券及期货条例》及《打击洗钱条例》下的牌照，特别是因为部分平台营运者或未必打算提供证券型代币的买卖。鉴于非证券型代币可能会演变成证券型代币，回应者亦表示，平台营运者可以终止该特定证券型代币的交易服务，或只允许客户减持其在该代币中的持仓，因而无需《证券及期货条例》下的牌照。就双重牌照安排而言，回应者亦问及，获双重发牌的虚拟资产交易平台是否须设有两名或四名负责人员，以及因应兼具虚拟资产及传统证券经验的人才短缺，可否在评估胜任能力（包括负责人员的相关行业经验）时采取务实的方针。

关于外部评估报告的规定，所提出的问题包括已草拟虚拟资产交易平台申请人的政策及程序并提供系统实施意见的商号，可否在第一阶段报告和第二阶段报告中担任评估专家；第一阶段报告是否可以无须连同牌照申请一并提交；有意申请牌照的平台营运者，可否在提交外部评估报告前向证监会提交自选的外部评估专家的能力声明；以及如属已建立并正在营运的虚拟资产交易平台，可否只提交第二阶段报告。

对于「提供虚拟资产服务」的范围，《打击洗钱条例》下的制度将涵盖营运方式与根据《证券及期货条例》获发牌的传统自动化交易场所相若的中央虚拟资产交易平台。此类平台通常会运用可配对客户交易指示的自动化交易系统向客户提供虚拟资产交易服务，并会随同该等交易服务提供附加的保管服务。故此，提供虚拟资产服务（例如场外虚拟资产交易活动及虚拟资产经纪活动）但没有自动化交易系统及附加保管服务者，将不属于《打击洗钱条例》下的制度的涵盖范围。

正如我们在咨询文件所解释，鉴于虚拟资产的条款和特点可能随时间而演变，某一虚拟资产的分类或会由非证券型代币变为证券型代币（反之亦然）。为免违反发牌制度的规定及确保其业务得以持续运作，虚拟资产交易平台同时根据《证券及期货条例》下的现行制度及《打击洗钱条例》下的虚拟资产服务提供者制度申请批准，是审慎的做法。本会注意到有意见指，虚拟资产交易平台可仅暂停并最终撤销已演变成证券型代币的某特定代币的交易服务，而非取得《证券及期货条例》下的牌照，我们对此十分关注。从根本上，移除已获纳入以供买卖的代币未必符合客户的最佳利益，更只应用作最后手段。只允许客户减持其在某特定代币中的持仓的这一说法亦是基于误解，因为某客户发出的任何减持盘均会与另一客户发出的买盘配对。

我们将采用简化申请程序，使双重牌照申请只需提交一份综合申请表格。在负责人员方面，该人员可能同时根据《证券及期货条例》及《打击洗钱条例》获核准，因此获双重发牌的虚拟资产交易平台无须设有四名不同的负责人员。对于业内可能缺乏兼具虚拟资产及传统证券经验的人才，我们愿意采取务实的方针，详情将透过更多指引予以补充。

如咨询文件所述，提出有关外部评估报告的规定是为了简化申请程序，特别是业界未必完全了解我们的监管预期。我们期望外部评估专家能够在实质上协助申请人，例如透过就申请人的政策和程序提供意见或草拟该等文件，就系统实施提供意见，以及当发现政策、程序、系统及监控措施的设计、实施或成效存在缺失时，建议改进或纠正措施。因此，外部评估专家在第一及第二阶段报告之前及期间已参与有关工作，是可接受的做法。（外部评估报告的范围 (亦附于谘询文件) 及在适当情况下，进一步指引将于证监会网站公布。）

由于预计外部评估专家将参与申请牌照的早期准备阶段，以及第一阶段报告规定是为简化申请程序而引入的，因此第一阶段报告应连同牌照申请一并提交。此外，鉴于业界暂时未必完全了解我们的监管预期，故已建立并正在营运的虚拟资产交易平台申请人仍须提交第一阶段报告。我们鼓励虚拟资产交易平台如不确定拟委聘的外部评估专家是否充分符合资格，应事先与证监会金融科技组讨论。

鉴于所接获的问题范围广泛，我们将就与《打击洗钱条例》下的新虚拟资产服务提供者制度有关的常见问题，以常见问题、通函及发牌手册的形式发出进一步指引。

外部评估报告的涵盖范围（亦已包含在咨询文件的附录）及额外指引（如适当）可于证监会网站取览。

而对于持牌平台的相关业务范围，证监会亦有做出详细解释：

我们同意，与所有其他中介人的情况一样，平台营运者不应提供与买卖特定虚拟资产相关的馈赠。这项原则构成了规定平台营运者不应登载有关特定虚拟资产的任何广告的依据。鉴于所接获的意见，我们目前已在《虚拟资产交易平台指引》中明确禁止馈赠（费用或收费折扣除外）。证监会亦希望藉此机会提醒平台营运者，它们有责任确保其所登载，不论是在平台上或以外，任何有关特定产品的材料是基于事实、持平及不偏不倚。

证监会现时并无就进行其他受规管活动（包括提供自动化交易服务）的中介人的零售客户施加开户后冷静期。由于平台营运者须在与客户建立业务关系的过程中确保合适性，任何已建立业务关系的零售客户应已由平台营运者评定为适合买卖虚拟资产。交易后的冷静期亦不可行，因自动化交易服务涉及配对客户的交易，而解除或取消交易将影响平台的另一名客户。

一般来说，以线下储存方式持有客户虚拟资产的风险与传统金融市场中有关客户资产的保管风险相类似（即被僱员挪用及欺诈）。我们注意到，传统金融机构的客户没有就客户资产损失获得全面的保险保障，故认为以线下储存方式持有客户虚拟资产的保障门槛有下调空间，尤其是因为持牌虚拟资产交易平台受《虚拟资产交易平台指引》中多项有关私人密钥管理及保管的规定所规限，而这些规定旨在（除其他事项外）降低僱员互相串通的风险。然而，由于以在线及其他储存方式持有客户虚拟资产的风险（主要是遭黑客攻击及其他网络保安风险）并非传统金融市场中通常与保管客户资产有关的风险，因此我们仍然认为，以在线及其他储存方式持有的客户虚拟资产应全面获得持牌虚拟资产交易平台的补偿安排保障。

由于客户虚拟资产不会就损失获得全面的保险保障，我们认为，若大部分客户虚拟资产以通常不存在遭黑客攻击及其他网络保安风险的线下储存方式持有，便会具有较高的保障水平。因此，在 98% 的客户虚拟资产须继续以线下储存方式持有的基础上，我们准备将以线下储存方式持有客户虚拟资产的保障门槛降低至 50% 。我们注意到，鉴于平台营运者需在无法就在线及其它储存方式取得保险保障时拨出其本身的资金，故持牌虚拟资产交易平台亦可能倾向于以在线及其它储存方式持有少于 2% 的客户虚拟资产。

关于甚么资产类别可构成补偿安排的一部分，我们同意银行担保及以活期存款或将在六个月内到期的定期存款形式持有的资金都是可接受的。就虚拟资产而言，我们认为，持有与须获补偿安排保障的客户虚拟资产相同的储备虚拟资产，其好处是可以减少因虚拟资产的波动性而引起的市场风险。

我们注意到回应者对是否为补偿安排订立代管安排，或持牌虚拟资产交易平台可否被允许持有被拨出的资金，意见不一。我们认为，这两项安排均可接受，前提是被拨出的资金从平台营运者及其集团公司的资产分隔出来，且是以信托方式拨出并指定作有关用途。由平台营运者或其有联系实体持有的资金应在认可金融机构的独立账户内持有。《虚拟资产交易平台指引》已作出相应的修改。

我们同意，持牌虚拟资产交易平台亦应可灵活地共同或单独以保险人的形式设立资金池，以就其客户资产的损失提供保障。《虚拟资产交易平台指引》已就上述灵活性作出规定。

最后，我们亦同意，构成补偿安排的一部分的虚拟资产应从平台营运者及其集团公司的虚拟资产分隔出来，及由其有联系实体以线下储存方式持有。这是因为有联系实体受《虚拟资产交易平台指引》中多项有关私人密钥管理及保管的规定所规限，但第三者保管人的保管标准则可能存在巨大差异或甚至有所不足。

我们认为，为确保稳妥保管客户资产，线下与在线储存的比率不应降低，而大部分客户虚拟资产应以通常不存在遭黑客攻击及其他网络保安风险的线下储存方式持有。我们亦希望提醒平台营运者，它们应实施适当的虚拟资产提取程序，及向其客户披露这些程序。特别是，如平台营运者并非实时执行客户的提取要求，它便应在其网站上具体帮助在收到客户的提取要求后，将虚拟资产转帐至客户的私人钱包通常需时多久。

关于自营交易，我们同意交易平台上的流动性对客户来说十分重要。因此，证监会允许由第三者庄家进行庄家活动。然而，现时禁止自营交易的规定是全面性的，并实际上甚至禁止持牌虚拟资产交易平台的集团公司拥有任何虚拟资产的持仓。因此，我们已修订《虚拟资产交易平台指引》中的规定，容许有联系者透过持牌虚拟资产交易平台以外的渠道进行交易。

就程序买卖而言，证监会希望澄清，虽然平台营运者被禁止向其客户提供程序买卖服务，平台的客户可就透过持牌虚拟资产交易平台进行的交易使用其本身的程序买卖系统。

关于虚拟资产市场上其他常见服务（例如收益、存款及借贷），证监会不允许持牌虚拟资产交易平台提供这些服务，《虚拟资产交易平台指引》第 7.26 段已涵盖了这一点。归根结底，持牌虚拟资产交易平台的主要业务是担任代理人，及为客户的买卖盘提供对盘的途径。任何其他活动均可能导致潜在的利益冲突及需要额外的保障，因此，持牌虚拟资产交易平台现阶段不得进行此类活动。

洗钱

新规中强调最多也最深的无疑是打击洗钱/恐怖分子资金筹集的相关事宜，对此，证监会在《适用于持牌法团及获证监会发牌的虚拟资产服务提供者的打击洗钱指引》中对虚拟资产转账做出一定的规定，并对相关问题做出回应：

转帐规则是对于虚拟资产服务提供者及金融机构在打击洗钱／恐怖分子资金筹集方面的一项主要措施，因为有关规则提供在进行制裁筛查和交易监察以及其他风险纾减措施时所需的基本资料。这亦有助预防为不法分子和指定人士处理虚拟资产转帐，及在有关转帐发生时加以侦测。

财务行动特别组织（特别组织）重申，各司法管辖区需要尽快实施转帐规则，因爲在主要司法管辖区经营的所有虚拟资产服务提供者及金融机构均遵守转帐规则之前，「日出问题」是无法得到解决的。

其他主要司法管辖区（例如美国、新加坡、英国及欧洲）已经实施或即将实施转帐规则 9 。如延迟在香港实施转帐规则，获我们发牌的虚拟资产交易平台的竞争力将会受到影响，因为在其他主要司法管辖区经营的虚拟资产服务提供者及金融机构将会为了风险管理的疑虑而不能或不愿与它们进行交易。

然而，开发系统以利便向收款机构立即提交所需资料可能需要时间，纵使持牌虚拟资产交易平台已清楚知道，特别组织过去几年来都在提倡遵守转帐规则。

考虑到近年来科技方案和转帐规则网络的积极及迅速发展已逐渐减轻在机构之间交换所需资料的困难，有关回应者就立即提交资料的疑虑将可随着时间过去而得到解决。再者，愈来愈多在海外经营的虚拟资产服务提供者及金融机构将会受转帐规则的规限。

若不能立即向收款机构提交所需资料，证监会经顾及转帐规则在其他主要司法管辖区的实施状况后，认为于虚拟资产转帐后在切实可行的范围内尽快提交所需资料是一项可接受的的临时措施，直至 2024 年 1 月 1 日 10 。持牌虚拟资产交易平台应由 2023 年 6 月 1 日起遵守第 12.11 至 12.13 段的所有其他转帐规则及相关规定，包括在采取上述临时措施同时，安全地向收款机构提交所需资料。第 12.11 段已作出修订，以反映上述情况。

持牌虚拟资产交易平台的某些客户可进行非托管钱包的虚拟资产转帐往来。此举之所以可能带来较高的洗钱／恐怖分子资金筹集风险，是因爲通常没有中介人对非托管钱包的拥有人执行打击洗钱／恐怖分子资金筹集措施。

因此，我们在第 12.14 段列出规定以管控非托管钱包的转帐往来。这些规定与转帐规则相类似甚至更为严格。持牌虚拟资产交易平台应向客户取得所需资料，及进行制裁筛选。此外，持牌虚拟资产交易平台应在考虑有关虚拟资产交易及相关钱包地址的筛

查结果以及有关非托管钱包的拥有权或控制权的评估结果后，只接受与获评估为可靠的非托管钱包的虚拟资产转帐往来。请同时参阅本总结文件第 106 至 109 段的讨论。

转帐规则已于美国及新加坡实施，并将在 2023 年 9 月 1 日于英国生效，及预期将在 2025 年 1 月于欧洲生效。

这意味着第 12.11.10 及 12.11.13 段将在 2024 年 1 月 1 日生效。如所需资料无法立即提交予收款机构，持牌虚拟资产交易平台应在 2024 年 1 月 1 日之前采纳上述临时措施。证监会将发出常见问题，以厘清本会在这方面的监管要求。

持牌虚拟资产交易平台应只在适当的情况下且没有洗钱／恐怖分子资金筹集活动的怀疑时，以及在考虑虚拟资产转帐对手方尽职审查以及对虚拟资产交易和相关的钱包地址进行筛查的结果后，才退回虚拟资产。此外，有关虚拟资产应退回至汇款机构的账户，而非汇款人的账户。第 12.11.22 段提供了额外的指引。

同时， 5 月 25 日的宪报也已刊登了对监管洗钱/恐怖分子筹集资金相关的指引，详情可查询特别行政区政府官网 5 月 25 日的宪报。

有关 5 月 23 日发布会的全文，可参考以下官网链接。